◆曹曉凡

　　2012年黨的十八大報告以專章形式提出國家“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。2013年十二屆全國人大一次會議拉開了中國生態(tài)文明建設(shè)的新序幕。

　　黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度”。黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。2013年—2017年，國務(wù)院先后發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》均要求加大環(huán)境執(zhí)法力度。2021年11月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》要求提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效能。

　　生態(tài)環(huán)境執(zhí)法依據(jù)日臻完善

　　目前，我國現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)類法律有30余部、行政法規(guī)100多部、生態(tài)環(huán)境部部門規(guī)章84項、地方性法規(guī)1000余部，已經(jīng)初步構(gòu)建起以環(huán)境保護(hù)法為統(tǒng)領(lǐng)，涵蓋水、氣、聲、渣等各類污染要素和山水林田湖草沙等各類自然生態(tài)系統(tǒng)，務(wù)實管用、嚴(yán)格嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。

　　我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系在過去十年進(jìn)行了大范圍的立、改、廢，為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供了有力的法律依據(jù)。

　　多元共治的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法模式逐步形成

　　從2015年底中央生態(tài)環(huán)保督察開始試點，到2018年完成第一輪督察，并對20個�。ㄗ灾螀^(qū)）開展“回頭看”；從2019年啟動第二輪督察，到今年上半年，分六批完成了對全國31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、兩個部門和6家中央企業(yè)的督察。兩輪督察公開曝光了262起典型案例，受理轉(zhuǎn)辦的群眾生態(tài)環(huán)境信訪舉報28.7萬件，已辦結(jié)或者階段辦結(jié)了28.6萬件，第一輪督察共問責(zé)了1.8萬人。中央生態(tài)環(huán)保督察極大地促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作。

　　從十二屆全國人大常委會首次對新修訂的環(huán)境保護(hù)法實施情況進(jìn)行檢查開始，全國人大常委會聚焦生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的突出問題，精準(zhǔn)發(fā)力，連續(xù)開展執(zhí)法檢查。十三屆全國人大常委會在過去五年先后開展《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等10部生態(tài)環(huán)境法律和相關(guān)決定的執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查組查找了生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律實施中存在的問題，用剛性監(jiān)督讓法律“利劍出鞘”。

　　在環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接方面，2013年，公安部與原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合制定了《關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》。2017年，公安部、最高人民檢察院、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合制定了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。2018年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部在北京聯(lián)合召開座談會，印發(fā) 《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》。

　　2012年修訂的《民事訴訟法》和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境公益民事訴訟制度法律化，2017年修改的《行政訴訟法》將環(huán)境公益行政訴訟制度法律化，為公民參與環(huán)境事務(wù)提供了法律保障，成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要補充，初步建立起了多元共治的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法模式。

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)取得歷史性突破

　　2015年，黨的十八屆五中全會提出要實行省級以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，并發(fā)出通知。

　　2018年，黨的十九屆三中全會和十三屆全國人大第一次會議推動實現(xiàn)了國務(wù)院層面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，即在原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部基礎(chǔ)上，整合其他部委有關(guān)自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能，分別組建成立自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。

　　為貫徹落實《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》部署要求，深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊伍。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2018年12月4日印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》。生態(tài)環(huán)境部于2019年2月3日印發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見〉的通知》。

　　根據(jù)深化黨和國家機構(gòu)改革有關(guān)安排部署，扎實推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，經(jīng)國務(wù)院同意，生態(tài)環(huán)境部于2021年3月11日將《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄(2020年版)》及說明印發(fā)。

　　2021年6月29日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)的實施意見》。為深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，進(jìn)一步加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，切實提高執(zhí)法效能，著力打造生態(tài)環(huán)境保護(hù)鐵軍中的主力軍，生態(tài)環(huán)境部組織制定的《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)規(guī)劃》于2021年12月13日印發(fā)。

　　為規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法人員著裝，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)，生態(tài)環(huán)境部于2021年2月21日印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法人員著裝管理規(guī)定〉的通知》。

　　生態(tài)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)取得顯著成效

　　在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)方面，2021年11月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政 持續(xù)強化依法治污的指導(dǎo)意見》，這是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)依法治污的綜合性文件。生態(tài)環(huán)境部先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強生態(tài)環(huán)境“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理推動差異化執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見》《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》《關(guān)于實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施意見》《關(guān)于進(jìn)一步強化生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法的意見》《禁止環(huán)�！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟贰蛾P(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等一系列文件。另外，廢除了阻礙生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的“土政策”206件。

　　嚴(yán)格執(zhí)法推動法律法規(guī)落地見效

　　2014年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2014〕56號），明確提出要嚴(yán)格依法保護(hù)環(huán)境、推動環(huán)境執(zhí)法全覆蓋，對各類環(huán)境違法行為“零容忍”，推行“陽光執(zhí)法”。

　　“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，惡意環(huán)境違法勢頭得到明顯遏制。連續(xù)六年開展垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)達(dá)標(biāo)排放專項整治行動。生態(tài)環(huán)境部等7個部門連續(xù)五年開展“綠盾”專項行動，加強對自然保護(hù)地監(jiān)督管理。連續(xù)四年開展集中式飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項行動。連續(xù)三年開展嚴(yán)厲打擊涉消耗臭氧層物質(zhì)（ODS）違法行為專項行動。連續(xù)兩年組織相關(guān)省份對“十三五”以來部批建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)“三同時”和竣工環(huán)境保護(hù)設(shè)施自主驗收開展現(xiàn)場核實工作。統(tǒng)籌全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)骨干力量近5萬人（次）對京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等重點區(qū)域開展常態(tài)化大氣污染防治監(jiān)督幫扶。創(chuàng)新性組織開展發(fā)電行業(yè)碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)督幫扶。生態(tài)環(huán)境部、最高人民檢察院、公安部連續(xù)三年在全國開展嚴(yán)厲打擊危險廢物環(huán)境違法犯罪和重點排污單位自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假違法犯罪專項行動。

　　2015年—2021年，全國各級生態(tài)環(huán)境主管部門累計下達(dá)環(huán)境行政處罰決定書106.34萬份，罰沒款數(shù)額總計695.5億元。其中，全國在2021年辦理的環(huán)境行政處罰案件是新《環(huán)境保護(hù)法》實施前的1.6倍。2013年—2021年，人民法院審理的以污染環(huán)境罪定罪的案件年均超過了2000起，而2013年之前每年也就是幾十起，少的時候就是一二十起。再就是2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，辦理按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留和涉嫌環(huán)境污染犯罪等五類案件共計17萬多件。

　　作者系河北環(huán)境工程學(xué)院副教授

　　湖南中奕律師事務(wù)所律師