原標題：企業(yè)違法獲得的經濟利益應成行政處罰關鍵要素

　　美國環(huán)保局為加強執(zhí)法，有效實現(xiàn)對環(huán)境違法企業(yè)的威懾以及合理維護公平的競爭環(huán)境，制定了環(huán)境行政處罰政策，將環(huán)境違法企業(yè)由于違法而獲得的經濟利益等因素作為行政處罰的關鍵構成要素，并用定量模型計算。

　　美國基于威懾理論的環(huán)境民事處罰政策充分考慮企業(yè)違法收益，細化量化罰款，規(guī)范了執(zhí)法的自由裁量權，對威懾和遏制環(huán)境違法、營造良好的守法環(huán)境發(fā)揮了非常重要的作用，被認為是美國環(huán)境執(zhí)法史上具有里程碑意義的政策。

　　我國正在深入推進生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，在對企業(yè)違法進行處罰的相關政策制定方面，美國的相關措施和經驗值得借鑒。

　　美國環(huán)境罰款政策的背景及安排

　　經歷了20世紀70年代的“環(huán)境十年”，1981年1月至1983年3月，美國的環(huán)境執(zhí)法存在混亂和無序狀態(tài)。

　　在此背景下，美國環(huán)保局為加強執(zhí)法，有效實現(xiàn)對環(huán)境違法企業(yè)的威懾以及合理維護公平的競爭環(huán)境，制定了環(huán)境行政處罰政策，將環(huán)境違法企業(yè)由于違法而獲得的經濟利益等因素作為行政處罰的關鍵構成要素，并用定量模型計算。這些政策至今仍在發(fā)揮作用。

　　美國環(huán)保局關于民事處罰的一般通則政策安排，主要是1984年2月16日發(fā)布的兩個政策文件：《民事處罰總政策》與《民事處罰評估的具體方法框架》。

　　《民事處罰總政策》指出，“允許違法者從違法行為中受益，是將守法者置于競爭的不利地位，而構成對他們的懲罰。因此，罰款應當至少收繳因為違法而產生的主要經濟利益”。為此，該政策設定了處罰的三個目標：威懾、公平公正、環(huán)境問題的快速解決�！睹袷绿幜P評估的具體方法框架》旨在提供如何編寫用戶特定方案政策懲罰評估的指南，以確�？傉�策可以被一致實施。

　　此外，美國環(huán)保局還制定了幾個具體的指南和規(guī)則，具體環(huán)境法律中也有相應的政策安排。

　　美國環(huán)境罰款政策包括三個部分：經濟利益、嚴重性、調整因素三部分。值得關注的是，經濟利益部分旨在除去任何由于環(huán)境違法而獲得的經濟收益。經濟利益部分的具體內容包括：由于延遲成本而帶來的利益、由于非遵約而規(guī)避成本帶來的利益、由于違法而產生的競爭優(yōu)勢所獲利潤。

　　美國環(huán)境罰款的特點分析

　　美國的行政處罰政策既與企業(yè)經濟利益密切掛鉤，有效起到威懾效果，又減少了自由裁量權的濫用。其實現(xiàn)途徑和特點分析如下：

　　一是環(huán)境罰款充分考慮違法企業(yè)的不當利得。

　　美國環(huán)保局利用威懾理論，明確將由于違法而獲得的經濟利益納入罰款，充分實現(xiàn)“違法成本高”，主要有兩方面的特征：

　　充分考慮違法企業(yè)的違法經濟利益，包括由于延遲成本而帶來的利益、由于非遵約而規(guī)避成本帶來的利益，以及由于違法而獲得的競爭優(yōu)勢所獲利潤。總之，就是要通過考慮各種成本和因素，最終除去違法企業(yè)任何由于環(huán)境違法而獲得的經濟收益。

　　違法企業(yè)的不當利得計算充分考慮宏觀經濟指標，對違法企業(yè)違法所獲經濟利益的考慮是動態(tài)的現(xiàn)值，而非固定值。從1997年開始充分考慮經濟變動因素，例如稅率、利率、物價、通貨膨脹率等。自2016年起，美國環(huán)保局每年對通貨膨脹率等指標進行修訂，以確保罰款金額貼現(xiàn)實、無水分。例如，根據(jù)《清潔水法》，1997年之前每天罰款最大額度為2.5萬美元，考慮10%的通貨膨脹率，1997年之后每天罰款額度為最高2.75萬美元。

　　二是環(huán)境罰款充分考慮違法企業(yè)的支付能力。

　　美國環(huán)保局細化罰款額度，充分考慮違法企業(yè)的經濟狀況和支付能力，并將其作為罰款的調整因素。在特定情況下，環(huán)保局需要在衡量相對人的支付能力的基礎上將罰款降低到合理的水平，盡可能避免罰款超過違法企業(yè)支付能力。既不令違法企業(yè)由此而破產或關門，使環(huán)保背黑鍋，也要“打蛇七寸”，打到其痛處，充分起到威懾作用。為確保定量客觀評估違法企業(yè)的支付能力，還針對公司、個人、市政等不同主體分別開發(fā)了ABEL模型、INDIPAY模型、MUNIPAY模型三個不同的支付能力定量測算模型。

　　三是保持環(huán)境罰款的一致性，減少自由裁量權。

　　對類似案件處以類似的罰金對于保證美國環(huán)保局執(zhí)法工作的可信度以及實現(xiàn)公平待遇目標至關重要。

　　美國環(huán)保局建立了幾種提高一致性的機制：1990年8月9日頒布《關于在環(huán)保局執(zhí)法行動中記錄罰款計算和理由的指南》，完整描述每項罰金的制定方法，每個案例文件必須按照該描述涵蓋初步威懾金額的計算方法和調整方法，同時還應包括調整的各種事實和理由。

　　采用系統(tǒng)的模型定量方法計算罰金的利益部分和嚴重性部分，兩者共同構成初始威懾金額。

　　專門規(guī)定了如何統(tǒng)一使用調整因素，以便在開始和解談判之前確定初始金額，或在談判開始后確定調整金額。

　　四是運用用戶友好的BEN模型工具計算經濟利益。

　　BEN模型（economic benefit的簡稱），用于計算經濟收益現(xiàn)值（Present Value），能被政府和污染企業(yè)普遍接受。使用BEN模型計算罰款數(shù)額方便快捷，有幾項優(yōu)點：容易獲得，在美國環(huán)保局網站，任何人任何單位都可以免費下載免費使用；BEN模型并不要求執(zhí)法人員去開展經濟研究，沒有經濟學知識的人也很容易操作，BEN模型運轉所需數(shù)據(jù)包括違法發(fā)生的日期、遵約日期、遵約成本、評估成本的年份、支付罰款日等有限幾項數(shù)據(jù)；運轉所需時間很短，通常一個案例計算時間只需1~2分鐘，最長也不超過兩個小時；BEN模型最終輸出結果即是初始的罰款數(shù)值，該數(shù)值一般被美國環(huán)保局采用，并應用在行政和司法辯護程序中；BEN模型允許違法企業(yè)與環(huán)境部門合作提供與違法相關的實際的金融數(shù)據(jù)。

　　五是建立環(huán)境行政處罰的和解程序和制度。

　　除非案件特別情況，污染企業(yè)和環(huán)保局一般都不愿最終以耗時耗力的司法形式結案（一般少則幾年，多則十幾年），美國90%以上的案件都最終通過和解方式結案。比如，美國環(huán)保局在做出處罰后可以與企業(yè)簽訂和解協(xié)議，以補充環(huán)境項目為條件減少一定的經濟處罰。這既能確保經濟處罰的威懾功能，又可以緩解執(zhí)法者與企業(yè)的對立緊張關系，有利于實現(xiàn)環(huán)境治理或改善的執(zhí)法目標。每項立法均針對常規(guī)和解規(guī)定了書面處罰政策。美國環(huán)保局制定了替代性糾紛解決程序。

　　為促進和解，美國環(huán)保局還制定了一些減輕處罰的政策，包括補充環(huán)境項目（SEP）、小企業(yè)守法政策、地方小政府守法援助政策等。另外，制定了快速和解協(xié)定，針對裁罰金額5000美元以下的輕微違法案件，提供有效、快速的處理方式，特別是以表單確認的方案，這樣可以使稽查員及律師快速完成案件的后續(xù)裁處。

　　完善我國環(huán)境罰款的相關建議

　　我國2015年開始實施的《環(huán)境保護法》及其他相關單行法律較以前在行政處罰上有很大進展，例如引入“按日計罰”等措施，但仍然存在一些問題需要完善。諸如環(huán)境罰款很大程度上未考慮不法利益等經濟因素，環(huán)境罰款自由裁量權規(guī)范量化不足，“按日連續(xù)計罰”等環(huán)境行政處罰威懾力度仍不足，環(huán)境處罰和解制度尚未建立等問題。

　　筆者建議，應借鑒美國相關經驗，進一步完善相關法律和政策措施。

　　首先，環(huán)境法律和政策中增加引入“沒收違法所得”。 建議根據(jù)《行政處罰法》中“沒收違法所得”相關規(guī)定，在未來的環(huán)境法律法規(guī)修訂中將“沒收違法所得”列入，并具體規(guī)定違法企業(yè)違法所獲得的經濟利益類型標準等。

　　具體建議：一是在未來的《環(huán)境保護法》修訂以及《水污染防治法》有關單行法修訂中，增加規(guī)定“沒收違法所得”，或者將違法企業(yè)所獲得的經濟利益納入作為設定罰款的主要原則和內容。二是修訂2010年《環(huán)境行政處罰辦法》，將違法企業(yè)所獲得的經濟利益納入作為重要內容，參考美國的經濟利益部分考慮的因素，詳細明確具體應考慮的經濟要素。

　　其次，制定并定期修訂環(huán)境罰款標準和按日計罰實施細則，并充分考慮利率和通貨膨脹率等宏觀經濟因素的影響。

　　建議制定專門的《環(huán)境行政處罰經濟利益因素指南》，合理細化和規(guī)范環(huán)境罰款標準。另外，制定《“按日連續(xù)計罰”實施細則》，實施細則中充分體現(xiàn)企業(yè)的經濟因素。無論《環(huán)境行政處罰經濟利益因素指南》還是《“按日連續(xù)計罰”實施細則》都要充分考慮宏觀經濟因素的影響，設定專門條款作出規(guī)定，并定期（每年或每幾年）對利息、通貨膨脹率等因素進行調整。

　　第三，探索建立環(huán)境行政處罰的和解制度。

　　建議建立環(huán)境行政處罰和解機制，一是修訂《環(huán)境保護法》和有關環(huán)保專項法律法規(guī)，確立我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的行政和解制度，同時配套修改《環(huán)境行政處罰辦法》，將環(huán)境行政處罰的和解制度納入作為重要內容。二是制定和解配套鼓勵政策，鼓勵違法者自愿提出環(huán)境補償計劃和配套措施取代部分罰款，讓罰款有機會實質改善受污染的環(huán)境或幫助受危害的社區(qū)大眾。三是針對1萬元以下的小額處罰和輕微違法案件，制定表單形式的快速和解協(xié)定。四是開展環(huán)境行政處罰和解制度試點。

　　第四，參考美國的BEN等模型，開發(fā)環(huán)境罰款自動裁量系統(tǒng)，快速定量計算環(huán)境罰款。

　　建議借鑒美國的BEN模型，根據(jù)實際建立違法企業(yè)經濟利益計算模型和環(huán)境行政處罰自動裁量系統(tǒng)。該模型和系統(tǒng)要充分反映上述相關政策安排。而且，模型和系統(tǒng)要做到用戶友好，并開發(fā)APP模式，使其既可以在電腦上、也可以在手機上直接操作。模型建立后要廣泛征求學界、企業(yè)、公眾等社會各界的建議，并根據(jù)建議進行修改完善。每年根據(jù)通貨膨脹率等數(shù)值對模型進行修訂。將該定量模型使用培訓納入到環(huán)境執(zhí)法培訓計劃和課程。另外，適時引入ABEL等其他計算企業(yè)支付能力的定量模型。

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