文化市場綜合執(zhí)法改革是我國綜合行政執(zhí)法改革的重要領域，由相關部門共同推進，自2004年開始推進試點工作。十余年來，各地政府圍繞轉變政府職能、提高管理效能這條主線，針對文化市場監(jiān)管中長期存在的職能交叉、監(jiān)管空白、多層執(zhí)法和多頭執(zhí)法等問題，通過重新組建各級文化綜合執(zhí)法機構，重新配置執(zhí)法權力，逐漸理順了文化市場綜合行政執(zhí)法體制。

　　筆者以文化市場綜合執(zhí)法改革以來的政策法規(guī)和改革舉措為基本依據(jù)，在全面梳理我國文化市場綜合執(zhí)法改革的基本歷程、總結文化市場綜合行政執(zhí)法改革特點和規(guī)律的基礎上，就如何深化文化市場綜合執(zhí)法改革提出一些建議，以供參考。

　　推進文化市場綜合執(zhí)法制度建設

　　推進全國統(tǒng)一立法。一方面，應盡快完善、出臺《文化市場綜合執(zhí)法管理條例》。2019年7月5日，文化和旅游部辦公廳就《文化市場綜合執(zhí)法管理條例（征求意見稿）》向全社會公開征求意見，旨在根據(jù)地方政府、學界以及社會提出的意見，進行修改完善。另一方面，應盡快明確文化市場綜合執(zhí)法機構的法律地位，通過出臺規(guī)范性文件解決執(zhí)法權來源問題。

　　完善、細化現(xiàn)有法規(guī)。文化市場監(jiān)管立法工作急需將實踐中行之有效的措施制度化，加快有關法律法規(guī)的完善、修訂和立法等工作。尤其要加快對行業(yè)監(jiān)管空白的立法工作，掌握行業(yè)新動態(tài)和出現(xiàn)的新問題，建立健全法律法規(guī)體系，根據(jù)時代和行業(yè)發(fā)展特點，加快制定實施細則，促進文化市場管理的規(guī)范化和法治化。

　　一是要完善當前較為薄弱的立法領域，細化法規(guī)內容，填補互聯(lián)網監(jiān)管立法的空白，尤其提升網絡文化交易、互聯(lián)網文化傳播、旅游市場等監(jiān)管領域執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性和完善性，對法律法規(guī)中操作性差的法律條款進一步修訂或增加法律解釋，提高可操作性。二是規(guī)范自由裁量權，完善文化市場行政相對人的法律救濟途徑。在法規(guī)細則不完善的情況下，為避免執(zhí)法者對行政處罰裁量權的不正當使用，需通過法規(guī)或規(guī)范性文件對執(zhí)法人員的權力進行限制，制定裁量標準，對執(zhí)法者的法定授權進行合理約束。

　　強化地方立法。在加強地方立法時要高度重視創(chuàng)新，既要堅持原則，又要立足實際、有所創(chuàng)造。各設區(qū)的市，要在充分考慮人口數(shù)量、地域面積、經濟社會發(fā)展水平以及立法需要、立法能力等因素基礎上，積極推進地方立法進程，鼓勵先行先試。

　　靈活解決文化市場綜合執(zhí)法主體問題

　　根據(jù)不同執(zhí)法主體，制定相應的工作流程�！耙哉l的名義進行執(zhí)法”對行政執(zhí)法來說是至關重要的問題，這意味著在權責一致原則下，執(zhí)法主體要為其做出的執(zhí)法決策負相應的法律責任。目前，深化文化市場綜合執(zhí)法改革將統(tǒng)一文化市場行政執(zhí)法主體作為重要內容，但各有關部門對執(zhí)法主體的理解和實施存在爭議，如何解決以文化和旅游管理部門名義進行執(zhí)法與文化分管制之間的矛盾將成為未來一段時間內的重點問題。

　　建議在各有關部門對執(zhí)法主體表述存在爭議的情況下，先行擱置，允許地方根據(jù)實際情況對執(zhí)法主體進行裁定，即不強制規(guī)定必須以文化和旅游管理部門的名義實施處罰，尊重地方文化管理的復雜性，靈活選擇文化市場綜合執(zhí)法主體，并根據(jù)執(zhí)法主體的不同來調整案件線索分發(fā)、案件指導、案件督辦等環(huán)節(jié)，規(guī)定相關的復議和訴訟責任。

　　具體來說，以文化和旅游管理部門名義進行執(zhí)法的案件，案件線索的分發(fā)、案件判定的主要意見以及相關的復議和訴訟責任由文化和旅游管理部門主要負責；若新聞出版、廣播電視等其他文化行政管理部門為執(zhí)法主體，則由相關部門負責主要的審核、指導和督辦，并承擔相應的行政復議和訴訟責任。

　　文化市場行政執(zhí)法被納入跨行業(yè)綜合執(zhí)法的地區(qū)可根據(jù)實際情況做出調整。已經將文化市場行政執(zhí)法納入跨領域、跨行業(yè)綜合執(zhí)法的地區(qū)，若將文化市場綜合執(zhí)法的部分從地方綜合行政執(zhí)法機構中剝離出來，重新歸口文化和旅游管理部門管理并以其名義進行執(zhí)法，難度較大，未必能實現(xiàn)改革預想的效果和目標。因此，可考慮允許此類地區(qū)根據(jù)地方實際情況進行選擇，通過建立文化和旅游管理部門與綜合行政執(zhí)法機構的溝通協(xié)作機制，在信息共享、線索提供等方面規(guī)范合作。

　　進一步健全執(zhí)法工作運行機制

　　厘清文化市場綜合執(zhí)法機構與行業(yè)管理部門的職責范圍，明確事中、事后監(jiān)管邊界。隨著行政審批制度改革的深化，事前審批逐漸簡化，行政審批部門和行政執(zhí)法部門分離，事中、事后監(jiān)管在文化市場管理中更加重要。與事前審批的明確性相比，明晰文化行政管理機構與文化市場綜合執(zhí)法機構在事中、事后監(jiān)管上的權責邊界更為重要，難度也更大。

　　完善的權責清單制度可以幫助解決職能交叉和互相推諉、監(jiān)管空白的問題，通過依法界定每個部門、機構和崗位的職責與權限，不僅可以實現(xiàn)職權法定，更有利于用規(guī)范化的手段和方式解決事中、事后監(jiān)管上的混亂，避免文化行政管理機構因事中監(jiān)管的復雜性而將除事前審批之外的監(jiān)管職責全部推給執(zhí)法端。因此，須加快制定、完善和細化各文化管理領域的權責清單，并及時補充和調整監(jiān)管事項，建立完善的文化市場監(jiān)管權責清單制度。

　　充分發(fā)揮文化市場管理工作領導小組和聯(lián)席會議制度的協(xié)調議事作用。目前全國自上而下形成了文化市場聯(lián)合執(zhí)法工作聯(lián)席會議制度，并成立了各級文化市場管理工作領導小組。2017年，全國文化市場管理工作聯(lián)席會議第一次全體會議召開，聯(lián)席會議制度的初衷在于建立跨部門跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制，推動地方文化領域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。

　　為建立健全部門間協(xié)調議事機制，應充分重視和強化文化市場管理工作領導小組以及文化市場聯(lián)席會議制度在協(xié)調議事中的作用。第一，隨著文化和旅游管理部門的合并，以及文化市場綜合執(zhí)法范圍的擴大，在執(zhí)法工作中需協(xié)調的機構和單位會更加復雜。因此，可根據(jù)實際情況，對地方各級文化市場管理工作聯(lián)席會議的成員單位進行適當補充。第二，自上而下地加強聯(lián)席會議制度建設，尤其需加強中央層面聯(lián)席會議制度的建設，適當增加全國聯(lián)席會議和聯(lián)絡人會議的次數(shù)，建立聯(lián)絡員小組，并通過定期匯報工作、聯(lián)合培訓等方式加強成員小組之間的聯(lián)系。第三，通過各地黨委、政府發(fā)布文件，確認文化市場管理工作小組為正式機構，確保其常態(tài)化。

　　規(guī)范審批與執(zhí)法信息共享機制。前端審批與末端執(zhí)法信息的互通是完善事前、事中、事后監(jiān)管的必備條件。審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責分開配置，容易出現(xiàn)各自為政、信息互不共享的現(xiàn)象。近年來，審批、監(jiān)管與執(zhí)法信息的共享意識在加強，也取得了明顯的進步，但信息共享程度還有待提升。

　　另外，執(zhí)法信息也會為審批端所用，對審批行為做出提示和指導，若審批和執(zhí)法信息有沖突、相矛盾，會涉及法律問題。因此，需做好全國文化市場技術監(jiān)管與服務平臺和各級行政區(qū)劃數(shù)據(jù)平臺之間的接入，針對目前存在的信息更新頻率低下、信息錄入不能滿足辦案需求的問題，提升平臺數(shù)據(jù)更新頻率和信息錄入的及時性。

　　通過調研發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法機構所需的審批信息有時還需要通過其他方式獲得，雖然審批信息與執(zhí)法信息的共享一直在被強調，但尚沒有通過制度化的形式對其進行規(guī)范。因此，應對信息公開和共享的頻率和內容提出要求，形成信息共享的動力機制。

　�。ㄗ髡咂钍鲈Ｏ抵醒朦h校（國家行政學院）文史部教授、博士生導師；徐春曉系中國傳媒大學文化產業(yè)管理學院博士研究生）